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【ABC專欄】SEED&ABC合作專題八:美國影響力投資政策,跨越半個世紀的演進

2019-08-27 16:39:03  來源:ABC公益研究院  作者:ABC公益研究院    點擊數量:1047

 

SEED&ABC合作專題——

美國影響力投資政策:跨越半個世紀的演進

 

 

概    述
 

 

2017年,“影響力投資”剛剛走過了第十個年頭。盡管與主流的商業投資相比尚處在新興階段,但憑借其“義利并舉”的理念和方法,其前景被廣泛看好,在全球范圍內被大量地實踐和驗證著,可以說已經臨近了爆發點。不過,影響力投資內生的一些特點,如投資決策行為涉及到更多的利益相關方,需要投資者更耐心地去等待更長的回報周期,容忍更高的風險等,都有可能成為其從邊緣邁入主流的絆腳石--盡管在個別地區,特定領域的影響力投資已經能克服這些痛點,比如印度的小額信貸(financial inclusion),已經能給投資者帶來比較穩定的回報。

 

而從長遠來看,有一股力量在關于影響力投資的討論中,應該得到更多的重視。那就是政府的作用。

 

哈佛肯尼迪學院的高級講師Marshall Ganz先生近期撰文《Social Enterprise is not Social Change》,認為社會企業、社會創新的理論根基是新自由主義思想,崇尚市場的力量,將解決社會問題看作“知識問題(knowledge problem)”。但社會問題的實質是“權力問題(power problem)”,所以單純依賴自由主義思維就容易忽視了政府在創造系統性變革中的巨大作用。在本研究系列發布的《“影響力投資”--風再起時》一文中,研究團隊發現,美國從聯邦政府到各州都致力于通過政策的引導和支持,對民間的社會創新活動--包括影響力投資等,進行積極的賦能,這對于創造美國今日蓬勃的社會創新大環境意義重大。本文將承接《風再起時》,以影響力投資為例,一窺美國社會創新政策的大致演進歷程。

 

這是由SEED發起的中美社會創新對比研究系列第八期。

 

 

一、科學的政策體系
 

 

在影響力投資的整個鏈條中,政府扮演著多重角色,貫穿供需兩端:既是標準和規則制定者,又是服務采購者、風險管控者和市場創造者。政府頒布的政策、法規、行政意見,乃至僅僅是展現出的態度,都可能會影響到市場主體的參與熱情和“錢去哪兒”的肯綮走向。

 

 

在產業政策頻出的中國,政府慣常采用政策工具引導市場運行,彌補市場自我糾錯機制的不足。影響力投資進入中國的時間雖短,但非常符合我國改善社會和環境問題、實現可持續發展的現實需求,因此不乏嘗試者和布道者。但與民間推動者們的熱忱形成對比的,則是在政策和法律層面還存在著較為明顯的滯后。截至本文寫作時,我國政府尚未出臺全國性的、專門針對影響力投的資指導意見或管理辦法。

 

 

反觀美國,盡管一向被評價為“大市場、小政府”,政府對經濟生活的干預看似很少,但實際上,無論什么行業,要形成一個飽滿、共益、可持續的行業生態,尤其在發展初期,政府的適當引導和管制仍是十分必要的,影響力投資領域也不例外。

 

 

早在上世紀50年代,美國聯邦政府就已經在以“類影響力投資”[1]的方式來解決社會問題了。近半個世紀以來,不僅在影響力投資各個環節的研究和實踐都很豐富,整個社會創新的大生態也已搭建得非常健全,行業成熟度很高。經統計,從1958年開始,美國至少頒布過二十余項促進影響力投資落地的法案,涉及社會生活的多個領域。

 

 

美國的影響力投資政策,既注重搭建良性的投資環境,也積極引導資金流入專門的領域,配合嚴密,指向性強。本文將相關政策分為基礎政策(亦稱“水平政策”)和細分政策(亦稱“垂直政策”)兩類。基礎政策起的是基礎設施式的架構作用,具有普適性,執行和影響范圍通常覆蓋全國,可以指導市場上所有參與主體的行為,亦可視為行業的上層指導;細分政策則是有針對性的,旨在解決社會特定領域內的民生問題。兩類政策相輔相成,共同構筑起以人為本、高效透明的政策體系,為影響力投資的快速發展提供了科學的制度保障和依據。

 

 


 圖1:美國影響力投資政策框架
 

 

圍繞著資金的流向和流動性,基礎政策三管齊下。在供給側,以明確的態度、清晰的標準吸引社會資金,首先保證了市場上不缺資金流入;在需求側,幫助有融資需求的機構有效地對接到所需的資金;而中間的引流環節,則注重以政策工具減輕投資方和融資方的成本負擔。三個環節各有針對和側重,也允許參與主體自身逐利行為的存在(如家族基金會的合理避稅),形成了激勵相容的長效市場機制。細分政策則類似產業政策,從居民日常生活切身相關的問題著手,調動社會力量對政府提供的公共服務形成補充。若把美國整個影響力投資看成一個池塘,可謂“源頭有活水,池中有活魚”,而活躍又有流動性的市場,又再吸引著更多力量參與進來。

 

 

二、半個世紀的政策演進
 

 

當然,美國能形成今天這樣高效的影響力投資政策體系,以及良好的行業環境,絕非一朝一夕之功。歷史上,聯邦政府就已出臺過不少和當今所提倡的影響力投資具有相似正向意義的政策,美國政策的先進性、社會治理理念的超前性可見一斑。下圖對從1958年開始的主要類影響力投資政策進行了梳理。

 


圖2:美國(類)影響力投資政策(以Accelerating Impact Investing Initiative

“AI3”為基礎整理)
 

 

從橫向的時間維度上看,美國的“類影響力投資“政策起源早、歷時長,法案大都經歷了時間的檢驗,影響深遠,直到今天仍在社會和經濟生活中發揮著巨大的作用。這些政策調動起社會資本參與創造公共價值的積極性,激活了金融手段在公益事業中的運用,產生了一大批頗具代表性的成功案例。比如很有創舉性的小企業投資公司項目(Small Business Investment Company,SBIC),1958年由小企業管理局(Small Business Administration,SBA)設立,致力于讓政府有限的財政資金最大限度地撬動民間資本,向處于成長期的創新型小企業提供私募股權投資和長期債權資本。

 

 

SBIC是全美最大的母基金(FOF),每年投資額可達40億美元。其運作模式是,SBA不直接參與對小企業的投資行為,而是向通過審核的基金授予SBIC牌照,SBA與私人投資者(如養老基金、基金會、高凈值人群等)共同向SBIC基金提供資金。對應每1美元的私人注資,SBA會提供2美元的由政府擔保的借貸(上限1.5億美元);拿到SBIC牌照的基金,還可以免于證券交易委員會(SEC)注冊,省去了大量的合規限制(但仍會接受SBA的監督)。

 

 

五十余年來,2100多家SBIC基金已經投出了總計超過670億美元,支持了2000多萬家小企業。可以說,將公共部門與私人部門、科技創新與投資有機結合,是美國建設創新型國家的重要源泉。今天眾多我們耳熟能詳的美國企業,如蘋果、因特爾、特斯拉、聯邦快遞、全食超市[2] 等,都曾在成長過程中拿到過SBIC的資助。SBIC在創造巨大的商業價值的同時,也創造了數以十萬計的就業崗位,極大地提高了社會的整體福祉水平。

 

 

從縱向的政策層級看,聯邦政府在推動影響力投資的系統性發展中,處于絕對的主導地位。聯邦政府會針對特定的問題和特定人群的實際需求,運用政策法規,從宏觀上予以管制,規范和推動目標領域的發展。當然,并不是所有的政策都是增加管制的,也有松綁型的政策以激發市場主體的活力。如1992年老布什政府的《能源法案》,是美國第一部大型能源政策法案,主題為提高能效,共由27章組成,細化了各種各樣的措施,其中特別提到了促進清潔可再生能源發展、增進建筑節能等舉措,以減少對進口能源的依賴,是第一次用稅收手段給予了可再生能源的發展以激勵。

 

 

此外,美國各州享有獨立的立法權,各州能靈活自主地決定是否對于某項事業給予支持。比如美國雖然沒有全國性的共益企業 (Benefit Corporation, 簡稱B Corp)法案,但從馬里蘭州開始,全美已經有34個州通過了立法支持B Corp, 另有6個州也在努力推進中。

 

 


 

 

總的來說,這些政策形成了合縱連橫的體系,實現了有的放矢。除了直接投資以外,政府擔保、財政補貼、稅收抵免、社會債券等工具也陸續被采用,其目的都很明確,就是積極激勵社會資本參與改善和解決社會問題,無論是對問題直接的改善還是對社會二級漣漪式的影響,都在產生符合公共利益的社會正向收益。

 

 

三、社會因素對政策的塑造作用
 

 

每一項政策出臺,都難免受到當時所處社會環境的影響,目標受眾、黨派博弈、時間和地域、經濟水平、福利效果等,都可能既是政策的推動因素,又是限制條件。美國的這些影響力投資政策也反映出在不同的社會發展階段,面對特定問題,政府所采取的應對行動。也正是對這些因素的深刻研究和理解,才讓政府能制定出真正行之有效、整體成本盡可能小、效益盡可能大的政策。
首先,美國有多個類影響力投資法案都以社區(community)為落實對象,這與美國社會環境、社會生活形態和發展歷程是一致的。社區是美國城市最基本的單元,也是居民生活最直接利益相關的場所。聯邦政府不直接參與社區日常治理,但通過制定社區發展規劃、提供財政補貼、鼓勵金融機構參與等措施,促進了社區的健康有序運行,從而也有利于整個社會的發展。

 

 

其實,早在1914年,美國就成立了第一家社區基金會,基金會建立的初衷就是為了解決資金的流向問題,以及如何科學的將多元捐助者的善款用于解決對應的社區問題,但當時尚未形成主流共識和氣候。此外,美國社區基金會多年來都享有非常有利的法律環境。1921年,在克利夫蘭社區基金會和紐約社區信托的律師游說下,以信托形式成立的社區基金會獲得了免稅慈善機構的優惠。1931年第一個捐贈人建議基金(DAF) 也是由美國紐約社區信托設立,DAF使得慈善基金擁有最終慈善捐贈的權力。

 

 

其次,社會變遷也會深刻地影響政策走向。20世紀60年代,美國爆發了大規模的社會運動,公民權利意識不斷覺醒,社區治理和公民參與的潮流也應運而生。而就在此時,一度普遍存在的假借慈善之名但實則鉆稅收法律漏洞的現象被曝光,嚴重損害了慈善捐贈的公平性和熱情,引起了民眾的廣泛不滿,從而推動了1969年里程碑式的“稅制改革法案”(Tax Act)的討論和制定。該法案是一項全面的稅收立法,首次區分了私人與公共基金會,設立了項目相關投資(Project-related Investments, PRIs)辦法,更重要的是,法案規范了基金會的資格審查和定期審議,大大提高了通過捐贈來獲得稅收減免的公平性,也推動私人基金會向著更專業、更標準的方向發展,美國公益慈善事業也迎來了一波高峰。

 

 

再次,經濟發展狀況更是影響政策反應的關鍵。發展是解決很多問題的先決條件這一點,不僅我國政府,很多西方國家政府也很清楚,只是在落實環節有區別。無論是戰后經濟危機,還是2008年金融危機之后,美國政府都推出了以社區和小企業為對象的法案,以期增加就業、提振經濟。如SBIC除了前文所述的對小企業在金融和信息方面的扶持,還在2011年專門成立了影響力投資基金,鼓勵專業的基金經理申請。獲得影響力投資認定的基金,也可以獲得一些管制和檢查方面的優待。而對另一大影響力投資主體——基金會來說,面臨經濟下行時,很多基金會也本著“開源”的原則,希望更多地通過以非捐贈的形式使資金能夠更高效地循環利用,以保持基金會的資金量穩定,這也使得大量資金進入到影響力投資領域。

 

 

此外,執政者秉持的態度也非常重要。2009年和2010年是美國影響力投資政策相對密集出臺的兩年,除了新上任的奧巴馬政府亟需改善因金融危機造成的諸多問題之外,筆者認為,奧巴馬夫婦曾經在基層社區和社會創新領域服務的經歷[3],以及他們自身的自由主義立場,也在很大程度上促成了政府對相關政策的推動,二人也曾多次在公開場合表達過對民間社會創新力量的肯定和支持。而黨派的更替本身,對于相關政策的支持倒沒有明顯的區別。

 


 
圖3:奧巴馬政府設立社會創新基金(Social Innovation Fund)
 

 

 

最后,這些政策在實施過程中,也常常因其理論爭議、執行效果、大眾輿論等原因,主動或被動地進行調整。這類調整往往體現著政策所受到的多重監督,也考驗著政府的執政能力和應對智慧。最具代表性的就是1977年通過的《社區再投資法案》(Community Reinvestment Act, CRA)。CRA的初衷是減少中低收入社區的信用可得性不足和種族歧視而導致的拒貸問題,幫助這些社區獲得必要的發展資金。但有不少批評的聲音認為CRA并不能解決信貸扭曲,反而加重了市場失靈和在社區開展業務的金融機構的負擔,甚至稱CRA是后來重創美國經濟的“次貸危機”的重要成因。頒布近40年來,關于CRA合理性的爭議不斷,但整體來看,CRA本身還是在穩步改進的,其前后歷經7次修改,激勵和考核機制不斷完善,也讓金融機構秉持穩健經營的原則,持續融入到社區發展中,在改善中低收入社區(尤其是少數族裔社區)融資困難、消除貧富差距、改善居民生產條件以及社區軟硬件建設等方面效果顯著。

 

 

這些促進影響力投資發展的政策盡管成績斐然,但并非都是一帆風順或向著擴大規模的方向去調整,也曾有過收縮甚至倒退。如2008年布什任下的勞工部的一條解釋性公告(Interpretive Bulletin)就嚴重打擊了受托人在進行投資時將ESG(Environment環境,Society社會,Governance公司治理)因素考慮在內的意愿,對相關的投資活動具有寒蟬效應。直到2015年,經過工會、社會責任投資公司和相關游說團體數年來頻繁的游說,勞工部的政策才終于松動,回到了1974年《退休收入保障法》通過之初的軌道上。

 

 

四、對中國的啟示
 

 

 

目前國內尚無全國性的專門設立為“影響力投資”的政策,但在一些符合我國發展現狀的領域已經展開了積極的布局,比如2016年由人民銀行、財政部等七部委發布的《關于構建綠色金融體系的指導意見》,就搭建了較為完整的綠色金融政策體系;A股市場也在逐步推動將ESG納入投資決策和信息披露。此外,部分地方政府也在積極探索和嘗試,比如2015年成都市民政局出臺了《成都市社區公益創投活動管理辦法》,2016年天津市頒布了全國首個社會組織公益創投地方標準《天津市社會組織公益創投規程》,2017年深圳福田區發布國內首個專門的《社會影響力投資專項政策》等。

 

 

從美國的經驗來看,政策對于推動影響力投資確實不可或缺。盡管國內對于影響力投資的認識在提升,但整體仍然處于零星起步的狀態,缺乏連貫、科學的政策及行業標準、配套支持和監管體系。但本文并非提倡一味的政府干預,相反,政府干預的方式、程度和時機的選擇,都是一個頗具科學性和藝術性的問題。

 

 

在《“影響力投資”--風再起時》一文中,研究小組曾分析過國內影響力投資面臨的主要問題,并提出了相應建議。本文從政策支持的角度,再述我國可借鑒美國經驗之處。

 

 

1、做好水平設計,盡快建立行業標準和法規。目前國內傳播著多種提倡社會效益的投資概念,如影響力投資、責任投資、社會企業等,盡管目標看似相同,但其實各有側重,而且操作方式也有區別。為了減少概念之爭對參與力量的分散,應盡快建立適用于國內實際情況的影響力投資定義和標準細則,讓各參與主體進入這一領域有章可循、有法可依。
 

 

2、因“業”制宜出臺細分政策,保持政策連貫性和穩定性。針對我國現階段所面臨的社會問題,如環境污染、人口老齡化、農村扶貧等,以專項政策給予市場主體適度激勵和創新空間,避免政策的大開大合,為多方參與創造良性的政策環境,促使資金、技術、社會組織、支持性第三方機構等積極進入這些領域,充分發揮社會力量的杠桿作用。
 

 

3、完善輔助體系,增強影響力投資市場的活力和流動性。除傳統的財政補貼、稅收減免、政府采購等工具,可鼓勵參與方采用社會影響力債券等市場化的新型融資方式,為解決社會問題的預防性干預措施提供資金;同時,完善金融服務和資本市場體系,拓展影響力投資的募資渠道,建立合理的退出機制。

 

 

4、鼓勵高校將影響力投資相關內容納入課程體系和社會實踐。盡管越來越多的青年人有參與公益的熱情,但同時具備較好的商業技能、社會創新理念和對社會問題的理解的人才仍然非常匱乏。將相關內容納入高校,從大學階段開始培養人才,既能提升整體的行業認知度,也能為行業儲備更多的人才。

 

 

全球影響力投資委員會(GSG)和麥肯錫預測,2020年將會是影響力投資真正爆發的元年,中國的影響力投資也已經燃起了星星之火。但正如美國的影響力投資生態是一個長期、多方、多元建設的結果,尚處起步期的我國仍然需要克服很多問題。好在,國內有廣闊的市場,政府也有強大的推進能力,“心向社會”的理念也在更加普及,我們有理由相信,影響力投資是適合中國國情的。在其未來的進程中,政府、企業、金融機構、公益組織等各方需要找準定位、齊心協力,才能實現影響力投資“義利并舉”的效益在本土的最大化。

 

 

 

參考文獻
1. 《1969年稅制改革法案與美國慈善捐贈事業的發展》,王晨,2016年6月
2. 《美國SBIC計劃的經驗與啟示》,龍飛,王成仁,2015年
3. 《美國<社區再投資法案>理論爭議與實踐述評》,侯世宇,2005年
4. 《中低收入社區與信貸支持》,嚴谷軍,2008年8月
5. 《全國首個社會組織公益創投規程地方標準出臺》,中國經濟網2016年6月17日
6. 《“影響力投資”風再起時》,中美社會創新對比研究,2018年5月31日
7. 《Social Enterprise is not Social Change》, Marshall Ganz, 2018
8. 《Impact Investing: A Framework for Policy Design and Analysis》, Insight at Pacific Community Ventures, 2011.01
9. 《The US Impact Investing System》, Accelerating Impact Investing Initiative, 2014.04
10. 《Small Business Investment Company Overview》, US Small Business Administration Office of Investment and Innovation,

 

 

作者及致謝
本篇主筆為蔣巍(2017SEED社會創新種子班學員,英國智庫SPRU[科技政策研究院]研究生在讀)。
同時,感謝SEED執行團隊Angela Ge女士、ABC美好社會咨詢社合伙人汪婷女士對本文的貢獻,以及SEED中美社會創新研究影響力投資研究小組所有成員為本文提供的寶貴意見。

 

 

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