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【ABC专栏】SEED&ABC合作专题八:美国影响力投资政策,跨越半个世纪的演进

2019-08-27 16:39:03  来源:ABC公益研究院  作者:ABC公益研究院    点击数量:796

 

SEED&ABC合作专题——

美国影响力投资政策:跨越半个世纪的演进

 

 

概    述
 

 

2017年,“影响力投资”刚刚走过了第十个年头。尽管与主流的商业投资相比尚处在新兴阶段,但凭借其“义利并举”的理念和方法,其前景被广泛看好,在全球?#27573;?#20869;被大?#24247;?#23454;践和验证着,可以说已经临近了爆发点。不过,影响力投资内生的一些特点,如投资决策行为涉及到更多的利益相关方,需要投资者更耐心地去等待更长的回报周期,容忍更高的风险等,都有可能成为其从边缘迈入主流的绊脚石--尽管在个别地区,特定领域的影响力投资已经能克服这些痛点,比如印度的小额信贷(financial inclusion),已经能给投资者带来比较稳定的回报。

 

而从长?#29420;?#30475;,有一股力量在关于影响力投资的?#33268;?#20013;,应该得到更多的重视。那就是政府的作用。

 

哈佛肯尼迪学院的高级讲师Marshall Ganz先生近期撰文《Social Enterprise is not Social Change》,认为社会企业、社会创新的理论根基是新自由主义思想,崇尚市场的力量,将解决社会问题看作“知?#27573;?#39064;(knowledge problem)”。但社会问题的实质是“权力问题(power problem)”,所以单纯?#35272;?#33258;由主义思维就容易忽视了政府在创造系统性变革中的巨大作用。在本研究系列发布的《“影响力投资”--风再起时》一文中,研?#23458;?#38431;发现,美国从联邦政府到各州都致力于通过政策的引导和支持,对民间的社会创新活动--包括影响力投资等,进行积极的赋能,这对于创造美国今日蓬勃的社会创新大环境意义重大。本文将承?#21360;?#39118;再起时》,以影响力投资为例,一窥美国社会创新政策的大致演进历程。

 

这是由SEED发起的中美社会创新对比研究系列第八期。

 

 

一、科学的政策体系
 

 

在影响力投资的整个链条中,政府扮演着多重角色,贯穿供需两端:既是标准和规则?#36139;?#32773;,又是服务采购者、风?#23637;?#25511;者和市场创造者。政府颁布的政策、法规、行政意见,乃?#20004;?#20165;是展现出的态度,都可能会影响到市场主体的参与热情和“钱去哪儿”的肯綮走向。

 

 

在产业政策频出的中国,政府惯常采用政策工具引?#38469;?#22330;运行,弥补市场自我?#26469;?#26426;制的不足。影响力投资进入中国的时间虽短,但非常符合我国改善社会和环境问题、实现可?#20013;?#21457;展的现实需求,因此?#29615;?#23581;试者和布道者。但与民间推动者们的热忱形成对比的,则是在政策和法律层面还存在着较为明显的滞后。截至本文写作?#20445;?#25105;国政府尚未出台全国性的、专门针对影响力投的资指?#23478;?#35265;或管理办法。

 

 

反观美国,尽管一向被评价为“大市场、小政府”,政府对经济生活的干预看似很少,但实际上,无论什么行业,要形成一个饱满、共益、可?#20013;?#30340;行业生态,尤其在发展初期,政府的?#23454;?#24341;导和管制仍是十分必要的,影响力投资领域也不例外。

 

 

早在上世纪50年代,美国联邦政府就已经在以“类影响力投资”[1]的方式来解决社会问题了。近半个世纪以来,不仅在影响力投资各个环节的研究和实践都很丰富,整个社会创新的大生态也已搭建得非常健全,行业成熟度很高。经统计,从1958年开始,美国至少颁布过二十余项促进影响力投资落地的法案,涉及社会生活的多个领域。

 

 

美国的影响力投资政策,既注重搭建良性的投资环境,?#19981;?#26497;引导资金流入专门的领域,配合严密,指向性强。本文将相关政策?#27835;?#22522;础政策(亦称“水平政策”)和细分政策(亦称“垂直政策”)两类。基础政策起的是基础设施式的架构作用,具有普适性,执行和影响?#27573;?#36890;常覆盖全国,可?#28798;傅际?#22330;上所有参与主体的行为,亦可视为行业的上层指导;细分政策则是有针对性的,旨在解决社会特定领域内的民生问题。两类政策相辅相成,共同构筑起以人为?#23613;?#39640;效?#35813;?#30340;政策体系,为影响力投资的快速发展提供了科学的?#36139;?#20445;障和依据。

 

 


 图1:美国影响力投资政策框架
 

 

围绕着资金的流向和流动性,基础政策三管齐下。在供给侧,以明确的态度、清晰的标准吸引社会资金,首先保证了市场上不缺资金流入;在需求侧,帮助有融资需求的机构?#34892;?#22320;?#36234;?#21040;所需的资金?#27426;?#20013;间的引流环节,则注重以政策工具减轻投资方和融资方的成本负担。三个环节各有针对和侧重,也?#24066;?#21442;与主体自身逐利行为的存在(如家族基金会的合理避税),形成了激励相容的长效市场机制。细分政策则类似产业政策,从居民日常生活切身相关的问题着手,调动社会力量对政府提供的公共服务形成补充。若把美国整个影响力投资看成一个池塘,可谓“源头有活水,池中有活鱼”,而活跃又有流动性的市场,又再吸引着更多力量参与进来。

 

 

二、半个世纪的政策演进
 

 

当然,美国能形成今天这样高效的影响力投资政策体系,以及良好的行业环境,绝非一朝一夕之功。历史上,联邦政府就已出台过不少和当今所提倡的影响力投资具有相似正向意义的政策,美国政策的先进性、社会治理理念的超前性可见一斑。下?#32423;源?958年开始的主要类影响力投资政策进行了梳理。

 


图2:美国(类)影响力投资政策(以Accelerating Impact Investing Initiative

“AI3”为基础整理)
 

 

从横向的时间维度上看,美国的“类影响力投资“政策起源早、历时长,法案大都经历了时间的检验,影响深远,直到今天仍在社会和经济生活中发挥着巨大的作用。这些政策调动起社会资本参与创造公共价值的积极性,激活了金融手段在公益事业中的运用,产生了一大批颇具代表性的成功案例。比如很有创举性的小企业投资公司项目(Small Business Investment Company,SBIC),1958年由小企业管理局(Small Business Administration,SBA)设立,致力于让政府有限的财政资金最大限度地撬动民间资本,向处于成长期的创新型小企业提供私募股权投资和长期债权资?#23613;?/p>

 

 

SBIC是全美最大的母基金(FOF),每年投资额可达40亿美元。其运作模式是,SBA不直接参与对小企业的投资行为,而是向通过审核的基金授予SBIC?#26222;眨琒BA与私人投资者(如养老基金、基金会、高净值人群等)共同向SBIC基金提供资金。对应每1美元的私人注资,SBA会提供2美元的由政府担保的借贷(上限1.5亿美元);拿到SBIC?#26222;?#30340;基金,还可以免于证券交易委员会(SEC)注册,省去了大量的合规限制(但仍会接受SBA的监督)。

 

 

五十余年来,2100多家SBIC基金已经投出了总计超过670亿美元,支持了2000多万家小企业。可以说,将公共部门与私人部门、科技创新与投资有机结合,是美国建设创新型国家的重要源泉。今天众多我们耳熟能详的美国企业,如?#36824;?#22240;特尔、特斯拉、联邦快递、全食超市[2] 等,都曾在成长过程中拿到过SBIC的资助。SBIC在创造巨大的商业价值的同?#20445;?#20063;创造了数以十万计的就业岗位,极大地提高了社会的整体福祉水?#20581;?/p>

 

 

从纵向的政策层级看,联邦政府在推动影响力投资的系统性发展中,处于绝对的主导地位。联邦政府会针对特定的问题和特定人群的实际需求,运用政策法规,从宏观上予以管制,规范和推动目标领域的发展。当然,并不是所有的政策?#38469;?#22686;加管制的,也?#20852;?#32465;型的政策以激发市场主体的活力。如1992年老?#38469;?#25919;府的《能源法案》,是美国第一部大型能源政策法案,主题为提高能效,共由27章组成,细化了各?#25351;?#26679;的措施,其中特别提到了促进清洁可再生能源发展、增进建筑节能等举措,以减少?#36234;?#21475;能源的?#35272;担?#26159;第一次用税收手段给予了可再生能源的发展以激励。

 

 

此外,美国各州享有独立的立法权,各州能灵活?#28798;?#22320;决定是否对于某项事业给予支持。比如美国虽然没有全国性的共益企业 (Benefit Corporation, 简称B Corp)法案,但从马里兰州开始,全美已经有34个州通过了立法支持B Corp, 另有6个州也在努力推进中。

 

 


 

 

总的来说,这些政策形成了合纵连横的体系,实现了有的放矢。除了直接投资以外,政府担保、财政补贴、税收?#32622;狻?#31038;会债券等工具也陆续被采用,其目的都很明确,就是积极激励社会资本参与改善和解决社会问题,无论是对问题直接的改善还是对社会二?#35835;颁?#24335;的影响,都在产生符合公共利益的社会正向收益。

 

 

三、社会因素对政策的塑造作用
 

 

每一项政策出台,都难免受到当时所处社会环境的影响,目标受众、党派博弈、时间和地域、经济水?#20581;?#31119;利效果等,都可能既是政策的推动因素,又是限制条件。美国的这些影响力投资政策也?#20174;?#20986;在不同的社会发展阶段,面对特定问题,政府所采取的应对行动。也正是对这些因素的深刻研究和理解,才让政府能?#36139;?#20986;真正行之?#34892;А?#25972;体成本尽可能小、效益尽可能大的政策。
首先,美国有多个类影响力投资法案?#23478;?#31038;区(community)为落实对象,这与美国社会环境、社会生活形态和发展历程是一致的。社区是美国城市最基本的单元,也是居民生活最直接利益相关的场所。联邦政府不直接参与社区日常治理,但通过?#36139;?#31038;区发展规划、提供财政补贴、鼓励金融机?#20849;?#19982;等措施,促进了社区的健康?#34892;?#36816;行,从而也有利于整个社会的发展。

 

 

其实,早在1914年,美国就成立了第一家社区基金会,基金会建立的初衷就是为了解决资金的流向问题,以及如何科学的将多元捐助者的善款用于解决对应的社区问题,但当时尚未形成主流共识和气候。此外,美国社区基金会多年来都享有非常有利的法律环境。1921年,在克利夫兰社区基金会和纽约社区信托的律师游说下,以信?#34892;问?#25104;立的社区基金会获得了免税慈善机构的优惠。1931年第一个捐赠人建议基金(DAF) 也是由美国纽约社区信托设立,DAF使得慈善基金拥有最终慈?#20973;?#36192;的权力。

 

 

其次,社会变迁也会深刻地影响政策走向。20世纪60年代,美国爆发了大规模的社会运动,公民权利意识?#27426;?#35273;醒,社区治理和公民参与的潮流也应运而生。而就在此?#20445;?#19968;度普遍存在的假借慈善之名但实则钻税收法律漏洞的现象被曝光,严重损害了慈?#20973;?#36192;的公平性和热情,引起了民众的广泛不满,从而推动了1969年里程碑式的“税?#32856;?#38761;法案”(Tax Act)的?#33268;?#21644;?#36139;ā?#35813;法案是一项全面的税收立法,首次区分了私人与公共基金会,设立了项目相关投资(Project-related Investments, PRIs)办法,更重要的是,法案规?#35835;?#22522;金会的资格审查?#25237;?#26399;审议,大大提高了通过捐赠来获得税收减免的公平性,也推动私人基金会向着更专业、更标准的方向发展,美国公益慈善事业也迎来了一波高峰。

 

 

再次,经济发展?#32431;?#26356;是影响政策?#20174;?#30340;关键。发展是解决很多问题的先决条件这一点,不仅我国政府,很多西方国家政府也很清楚,只是在落实环节有区别。无论是战后经济危机,还是2008年金融危机之后,美国政府?#32426;?#20986;了以社区和小企业为对象的法案,以期增加就业、提振经济。如SBIC除了前文所述的对小企业在金融和信息方面的扶持,还在2011年专门成立了影响力投资基金,鼓励专业的基金经理申请。获得影响力投资认定的基金,?#37096;?#20197;获得一些管制和检查方面的优待。而对另一大影响力投资主体——基金会来说,面临经济下行?#20445;?#24456;多基金会也本着“开源”的原则,希望更多地通过以非捐赠的?#38382;?#20351;资金能够更高效地循环利用,以保持基金会的资金量稳定,这也使得大量资金进入到影响力投资领域。

 

 

此外,执政者秉持的态度也非常重要。2009年和2010年是美国影响力投资政策相对密集出台的两年,除了新上任的奥巴马政府亟需改善因金融危机造成的诸多问题之外,笔者认为,奥巴马夫妇曾经在基层社区和社会创新领域服务的经历[3],以?#20843;?#20204;自身的自由主义立场,也在很大程度上促成了政府对相关政策的推动,二人也曾多次在公开场合表达过对民间社会创新力量的肯定和支持。而党派的更替本身,对于相关政策的支持倒没有明显的区别。

 


 
图3:奥巴马政府设立社会创新基金(Social Innovation Fund)
 

 

 

最后,这些政策在实施过程中,也常常因其理论争议、执行效果、大众舆论等原因,主动或被动地进行调整。这类调整往往体现着政策所受到的多重监督,?#37096;?#39564;着政府的执政能力和应?#28798;?#24935;。最具代表性的就是1977年通过的《社区再投资法案》(Community Reinvestment Act, CRA)。CRA的初衷是减少中低收入社区的信用可得性不足和种族歧视而导致的拒贷问题,帮助这些社区获得必要的发展资金。但有不少批评的声音认为CRA并不能解决信贷扭曲,反而加重了市场失灵和在社区开展业务的金融机构的负担,甚至称CRA是后来重创美国经济的“次贷危机”的重要成因。颁布近40年来,关于CRA合理性的争议?#27426;希?#20294;整体来看,CRA本身还是在稳步改进的,其前后历经7次修改,激励和考核机制?#27426;?#23436;善,也让金融机构秉?#27835;?#20581;经营的原则,?#20013;?#34701;入到社区发展中,在改善中低收入社区(尤其是少数族裔社区)融资困难、消除贫富差距、改?#20973;?#27665;生产条件以及社区软?#24067;?#24314;设等方面效果?#28798;?/p>

 

 

这些促进影响力投资发展的政策尽管成绩斐然,但并非?#38469;且环?#39118;顺或向着扩大规模的方向去调整,也曾有过收缩甚?#24651;?#36864;。如2008年?#38469;?#20219;下的劳工部的一条解释性公告(Interpretive Bulletin)就严重打击了受托人在进行投资时将ESG(Environment环境,Society社会,Governance公司治理)因素考虑在内的意愿,对相关的投资活动具有寒蝉效应。直到2015年,经过工会、社会责任投资公司和相关游说团体数年来频繁的游说,劳工部的政策才终于松动,回到了1974年《退休收入保障法》通过之初的轨道上。

 

 

四、对中国的启示
 

 

 

目前国内尚无全国性的专门设立为“影响力投资”的政策,但在一些符合我国发展现状的领域已经展开了积极的布局,比如2016年由人民银行、财政?#24247;绕?#37096;委发布的《关于构建绿色金融体系的指?#23478;?#35265;》,?#30171;?#24314;了较为完整的绿色金融政策体系;A股市场也在逐步推动将ESG纳入投资决策和信息披露。此外,部分地方政府也在积极探索和尝试,比如2015年成?#38469;?#27665;政局出台了《成?#38469;?#31038;区公益创投活动管理办法》,2016年天津市颁布了全国首个社会组织公益创投地方标准?#30701;?#27941;市社会组织公益创投规程》,2017年深圳福田区发布国内首个专门的《社会影响力投资专项政策》等。

 

 

从美国的经验来看,政策对于推动影响力投资确实不可或缺。尽管国内对于影响力投资的认识在提升,但整体仍然处于零星起步的状态,缺乏连贯、科学的政策及行业标准、配?#23383;?#25345;和监管体系。但本文并非提倡一味的政府干预,相反,政府干预的方?#20581;?#31243;度和时机的选择,?#38469;?#19968;个颇具科学性和艺术性的问题。

 

 

在《“影响力投资”--风再起时》一文中,研究小组曾?#27835;?#36807;国内影响力投资面临的主要问题,并提出了相应建议。本文从政策支持的角度,再述我国可借鉴美国经验之处。

 

 

1、做好水平设计,尽快建立行业标准和法规。目前国内传播着多种提倡社会效益的投资概念,如影响力投资、责任投资、社会企业等,尽管目标看似相同,但其实各有侧重,而?#20063;?#20316;方式也有区别。为了减少概念之争对参与力量的分散,应尽快建立适用于国内实际情况的影响力投资定义和标准细则,让各参与主体进入这一领域有章可循、有法可依。
 

 

2、因“业”制宜出台细分政策,保持政策连贯性和稳定性。针对我国现阶段所面临的社会问题,如环境污?#23613;?#20154;口老龄化、农村扶贫等,以专项政策给予市场主体适度激励和创新空间,避免政策的大开大合,为多方参与创造良性的政策环境,促使资金、?#38469;酢?#31038;会组织、支?#20013;?#31532;三方机构等积极进入这些领域,充分发挥社会力量的杠杆作用。
 

 

3、完?#32856;?#21161;体系,增强影响力投资市场的活力和流动性。除传统的财政补贴、税收减免、政府采购等工具,可鼓励参与方采用社会影响力债券等市场化的新型融资方式,为解决社会问题的预防?#24895;?#39044;措施提供资金;同?#20445;?#23436;善金融服务和资本市场体系,拓展影响力投资的募资渠道,建立合理的退出机制。

 

 

4、鼓励高校将影响力投资相关内容纳入课程体系和社会实践。尽管越来越多的青年人有参与公益的热情,但同?#26412;?#22791;较好的商业技能、社会创新理念?#25237;?#31038;会问题的理解的人才仍然非常匮乏。将相关内容纳入高校,从大学阶段开始培养人才,既能提升整体的行业认知度,也能为行业储备更多的人才。

 

 

全球影响力投资委员会(GSG)和麦肯锡预测,2020年将会是影响力投资真正爆发的元年,中国的影响力投资也已经燃起了?#20999;?#20043;火。但正如美国的影响力投资生态是一个长期、多?#20581;?#22810;元建设的结果,尚处起步期的我国仍然需要克服很多问题。好在,国内有广阔的市场,政府也有?#30475;?#30340;推进能力,“心向社会”的理念也在更加普及,我们有理由相信,影响力投资是适合中国国情的。在其未来的进程中,政府、企业、金融机构、公益组织等各方需要找准定位、齐心协力,才能实现影响力投资“义利并举”的效益在?#23601;?#30340;最大化。

 

 

 

参考文献
1. 《1969年税?#32856;?#38761;法案与美国慈?#20973;?#36192;事业的发展》,王晨,2016年6月
2. 《美国SBIC计划的经验与启?#23613;罰?#40857;飞,王成仁,2015年
3. 《美国<社区再投资法案>理论争议与实践述评》,侯世宇,2005年
4. 《中低收入社区与信贷支持》,严?#26579;?008年8月
5. 《全国首个社会组织公益创投规程地方标准出台》,中国经济网2016年6月17日
6. 《“影响力投资”风再起时》,中美社会创新对比研究,2018年5月31日
7. 《Social Enterprise is not Social Change》, Marshall Ganz, 2018
8. 《Impact Investing: A Framework for Policy Design and Analysis》, Insight at Pacific Community Ventures, 2011.01
9. 《The US Impact Investing System》, Accelerating Impact Investing Initiative, 2014.04
10. 《Small Business Investment Company Overview》, US Small Business Administration Office of Investment and Innovation,

 

 

作者及致谢
本篇主笔为蒋巍(2017SEED社会创新种?#24433;?#23398;?#20445;?#33521;国?#24378;釹PRU[科技政策研究院]研究生在读)。
同?#20445;行籗EED执行团队Angela Ge女士、ABC美好社会咨询社合伙人汪婷女士对本文的贡献,以及SEED中美社会创新研究影响力投资研究小组所有成员为本文提供的宝贵意见。

 

 

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